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如何解决土地收益分配问题？
录入时间：2014-04-11 15:36:22 点击：
山东天诚国土规划设计院有限公司信息报道：
叶匡政表示土地是一个巨大的财富转移器。觉得当下中国土地带来的问题越来越严重，或许“每个人都应成为土地专家”的话会对这个问题有所改变。
2006年的时候土地财政就开始热了，那时候我对中国的土地史就比较好奇，就收集了很多土改方面的资料，也有一些土地史方面的资料。如果研究中国这60多年的土地史，你会发现它对于民众来说是一本糊涂账。整个过程是不断把土地越来越多地收为国有的过程。
因为中国城市土地是国家的，农村是集体所有的，当代中国人一般认为土地跟自己没多大关系，所以就可能没有意识到土地其实是这个社会最为重要的一个财富转移器。这些年各地地方政府通过各种方式抬高地价，这是房价一直疯涨的一个原因。这些年的土地出让金，在很多地方的地方财政中基本上占收入的一半以上。
虽然地价越来越高，但是里面有一个简单的事实，就是在土地涨价的过程中其实土地本身并没有创造任何的价值，它的价值是这个土地上的附属物，而不是这个土地本身。所以，土地的升值其实意味着社会财富的一次再分配。政府收了高额的土地出让金，房地产商也赚取了他应该赚的利润，然后从银行也贷了巨款。结果无论是土地出让金也好，还是建房成本也好，还是利润也好，还是银行利息也好，最终还是由购房的民众承担的。所以对民众来说，土地的涨价意味着在变相地增加税负，就是说你其实换了一种方式在交税。实际后果是大量转移了民众手中的财富。
一开始地价在房价中所占的比例非常低，所以人们并没有意识到商品房的市场是一次新的“土改”。随着地价在房价中的比例越来越高，其实这已经是一次新的土地革命了。只不过这一轮的“土改”分的不是土地，而是地方政府通过不断升值的土地在重新分配社会财富。当下的很多社会问题，比如说巨额的贪腐，各种强拆引起的纷争，包括小产权房，包括民众的这种消费乏力，如果我们仔细分析的话，其实背后都牵扯到土地分配正义的问题。就是这个土地出让金，到底应该是归谁拥有？
“全民所有”是一个很含糊的概念
下面我想谈一下土地所有权的问题；为什么土地出让金归政府所有？这是因为1982年的《宪法》第10条第1款中有这样一句话叫做“城市的土地属国家所有”。对民众来说这显然是一个非常糊涂的条款，为什么呢？因为，城市本身是一个不断变化的概念，今天可能是城郊或者是乡村，明天可能就是城市。深圳过去是一个小渔村，今天也变成了城市。我到北京的时候三环以内是城市，如今五环以内都是城市了，这些土地是如何变成国家所有的呢？它只要变成城市了，这个土地就属于国家的了，当然在这之间也会付一些非常低的征收费用。而即便在这部《宪法》通过的时候，很多城市中仍然有不少这种集体的土地，一夜之间难道就国有化了吗？
我后来又考察了1954年、1975年和1978年的《宪法》，当时都没有这个条款。当时对国有土地的表述是这样的：“国家可以依照法律规定的条件对土地实行征购、征用或者收为国有。”但是并没有说哪些土地是国有的，哪些是集体的。“城市的土地属国家所有”这完全是1982年的《宪法》中突然冒出来的一句话。当年中国人的《宪法》意识可能也不是很明确，也没有人追问为什么突然出现了这么一句话。
《宪法》对国家所有也有解释，就是说“全民所有”，并不是说“政府所有”。1990年代前，城市住房基本上是由政府统一分配的，与“城市土地属全民所有”的这一条款在人们的情感上面感觉矛盾并不是太大。但是，后来这个制度变了，住房需要民众自己从市场上购置。“城市土地属全民所有”这个规定如何从我们的房地产政策中体现出来，就成为了一个非常重要的问题。但这个问题一直没有解决。后来很多的城市土地进入了巨量的增值阶段，这部分财富也与民众所拥有的这个权利毫无关联。
集体所有，还是国家所有？成了这笔巨款归属的一个很重要的分界线。就是说这些城乡结合部的集体用地在转为国有土地后这种巨量的增值收益，到底由谁来管理？其实很多强拆事件指向的也是这样一个问题。
《宪法》的第10条第3款也规定了：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”城镇化，肯定是目前国家最为提倡的一个公共利益，而在这个过程中，直接结果就是农民的土地会越来越多地被收为国有。我个人认为打的都是土地的算盘。
没有土地权的财产权是残缺的
当代中国的土地权有一个非常奇怪的特例，就是说它是不可逆转的，这集体所有制的土地可以收为国有，但是这个土地一旦收为国家的，就不能再变成集体土地或者私人土地了。
至于所谓的“集体所有权”，其实也是一种四不象的所有权。因为，今天的乡村这种权利主体(所谓的主体)一直处在一个非常虚位的状态，过去乡村组织健全的时候可能这种所有权还存在，比如说大家都在乡村里面生活，有村长和村组织。但是，现在很多乡村的这种组织已经名存实亡了，农民并没有行使集体所有权的权利和程序，很多农民甚至离开了家乡。所以大量所谓的集体所有制的土地，其实都已经成为了乡村干部这种小团体所有，一般都是他们说了算，比如说准备卖给谁，或者说准备跟谁合作，准备如何经营。而今天大量的乡村维权事件其实都与这个有关系。
其实土地权的问题在任何国家都是一个政治、经济问题的中心问题。今天高房价的一个主要根源，其实我们要分析的话就是因为政府垄断了土地所有权。买家有很多，但是卖家只有一个，卖家又是政策的制定者，又是裁判员，又是监督者，又是受益人。所以说，如果地价不是越来越高的话就会变得很奇怪了。国有土地产生的巨额财富，其实是被少数的特权阶层共享，必然会带来经济或者社会地位的严重不平等。越来越多的土地国有化，实质结果就是土地的增值部分与广大民众无关，被政府拿走了，政府成了一个“巨无霸”。这样的“巨无霸”加上手中的行政权与司法权，当它要与民争利的时候，民众没有任何的办法。可以说没有土地权的财产权是一种残缺的财产权。
当年土改最终目的并非土地再分配
我觉得只要讲到土地问题就必须回到当年的土改，我们才能知道如何找到一条正确的路。因为对土地问题来说，当代中国人的基本认知是混乱的，只有对过去的土改史进行审视，才能改变残存在人们头脑中目前对土地的一些概念，否则未来的土地流转很可能会出现很多地主，而我们如何去认知这些地主或者认知这种土地的私有化都会成为问题。我想只有还原更多关于土地史的真相，人们才会对土地收益在现代社会实现分配正义达成共识。否则我们极有可能在土地问题上仍然面对一个充满负罪感的未来，就是对子孙后代仍然是有非常大的负罪感。
1949年之后的中国，我觉得第一门学问就是“土改学”。它的很多模式和思维方法在以后的历次政治运动中不断重复。土改，可以说是一个重要的源头，今天有一些人的所思所想包括有些人的价值观和世界观，应该说这是一个重要的发端。我觉得其实土改在我们今天人想来确实是具有革命性的，而这种革命性甚至超出了对常识的理解。
今天回过头来看，我们应该知道当年土改最终的目的并不是土地的再分配———因为土地很快被夺走了，就被合作化了———而是要启发农民认识到自己贫穷的根源在于受剥削，进而达成对地主阶级的这种仇恨心理。因为只有这样才能实现一个所谓的压迫、反抗、解放这样的一个革命逻辑。
经过这场政治仪式的洗礼，农民的个体意识开始被集体驯化了，他们认识到，个人只有通过阶级才能发出声音。在这个革命的逻辑中，国家成为农民感恩的对象。所以今天可能只要稍微免除了一些土地税，农民就非常的感恩，其实这个感恩心理是从那个年代就一直贯穿下来的。同时，通过打击传统社会中的乡村精英与权威———地主，也成功地在农民心中摧毁了那个所谓旧的、负面的政权形象。这些就是农民经常感恩当下的一个原因，即使土地被剥夺后只给予很少的费用。如果大家对那个所谓“耕者有其田”的土改有一些自己新的认知，这些历史的真相被披露得越多，未来人们对土地权的共识也会更多。
中国的每个人都应该成为土地专家
罗尔斯认为分配正义是政治的中心问题，他认为分配解决的不仅仅是经济问题，也不仅仅是经济过程的一个环节，而是一切政治问题的核心。分配正义其实与社会稳定是一枚硬币的两面，这种看法虽然非常古典，但却是适合中国目前的社会现实的。
我这里说的分配正义更多的是政府和个人这种获利的正义性。分配正义有一个很重要的前提，就是在社会合作的体系中首先要有程序的正义，这是当下必须解决的一个大的问题。参加分配的人都是一个社会合作体系的参与者，被分配的收益也都是所谓全民所有。但是，一个显而易见的事实是地方政府目前是土地政策的制定者和执行者，又是它的监督者，又是土地的拥有人，又是土地买卖的直接受益人。如果这种程序不在操作过程中出现大量的腐败，我认为就是世界上的一个奇迹。
因为土地全民所有的属性，在土地买卖过程中我们要按正常的思路来分析，民众跟政府达成的是一个契约关系，我们是委托政府买卖土地获得收益。在这个合作过程中，政府只说要有代表能够在这种土地收益中发言，同时民众应该对土地的买卖有监督权，在土地的收益分配上，民众也应该有自己表达意见的权利，但实际上什么都没有。
土地的分配正义其实在先秦时代就是一个政治常识，这是一种传统观念。春秋时政治思想家管子说：“地者，政之本也，是故地可以正政。”管子把土地看作国家的为政之本，如果不能体现这种分配正义的话，社会就无法体现公平正义。他说“地不平均和调，则政不可正也。政不正则事不可理也。”如何实现土地分配的正义？我认为这是当下最为重要的一个政治行动，不仅代表民众最为广大的利益，其实也是让这个社会回到常识认知的一个重要路径。
中国为什么会出现土地以及房价的怪象，如此违背常识的法律和政策逻辑，却没有任何解决方案呢？全民所有，到底又是一个什么概念呢？土地在国家手中，但是它却管不好土地问题，我觉得是这个世界上最怪的一件事情。要解决土地所有权，土地制度问题，我觉得最为重要的就是需要越来越多的民众来关心这个问题，通过更多的政治参与行动，让政府不得不对这些问题作出回答，这其实也是我今天演讲的目的和结论：第一，中国的每个人都应该成为土地专家；第二，中国的每个人都应该关心土地这一命根子，别让这一命根子握在别人手中。
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