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当前土地市场存在的主要问题及对策

录入时间:2016-01-14 17:27:00 点击:

  中国的土地市场的发展是打破计划手段而以市场方式配置资源的过程,表现为政府主导的强制性制度变迁演进路径。近几年虽然土地的市场化进程发展较快,但原有体制的惯性、土地市场的二元性、政府参与土地经营等方面的因素,使我国的土地市场发育不是很完善,目前土地市场存在许多急需改革的方面,主要问题如下:

  1.农村与城市分割的二元性土地制度以及相关的国家对城市土地一级市场的垄断现象,造成土地市场的“价格双轨制”,扭曲了市场功能。

  中国的土地制度是土地为国家和集体所有,归属各级政府进行管理。根据相关法律,所有土地进入城市市场必须首先由城市政府当局进行强制征用,集体土地转为建设用地时必须收归国有,然后通过几种方式将之再配置给城市使用者。因此政府拥有从农村获得土地及将之转换给城市使用者的排他性权力。这种二元制土地结构在土地转换中的价格双轨制造成了以下问题:农村土地所有者和使用者不能参与土地市场的交易,不能参与分配土地在城市市场所产生的增值收益,所获土地补偿远远低于农用地在城市被作为建设用地和商业用地的土地价值;由于可以强制低价从农村获得土地,助长了对土地的无效利用,造成城市“摊大饼”式粗放扩张,加大了农田流失率;地方政府通过土地征用获得大量预算外收入,形成“土地财政”,助长了地方政府对土地转让收入及土地相关融资的过度依赖,也导致土地储备制度功能异化;由于土地价格双轨制的价格差,出现了大量的寻租现象,为腐败创造了可能。

  2.管理土地的制度和法律框架不适应发展过程中出现的新情况新问题。

  中国近些年在界定土地使用者与国家的权利及责任方面所进行的改革已取得进展,但依旧存在沿着城市土地和农村土地两个轨道分别进行改革的问题,管理土地的制度和法律框架相互矛盾或不完整:首先是法律涵盖面不健全。在我国宪法中表明政府为了“公共利益”有权征用土地,但在《土地管理法》中对“公共利益”没有进行明确的阐述和界定,也没有对其具体范围进行严格限定。这类限制的缺乏,为政府垄断土地一级市场提供了便利。在此框架下,政府既作为土地的惟一供给者参与市场,同时又是市场的仲裁者,政府角色的双重性导致强制性征地范围过于宽泛;其次在土地补偿方面存在法律缺陷。在土地管理法下,土地的价值是根据其在城市的位置来确定的,它与补偿的目的无关,而土地征用的补偿标准是与过去三年农业年均产值的倍数相关联。在土地被作为商业用途时,给农民的补偿明显会低于政府从最终使用者那里获得的转让费。考虑到城乡之间的收入和生活水平差距及扩大趋势,补偿标准过低。

  总之,我国土地方面的法律法规在一些重要的活动领域缺乏明确、适当的规则,缺乏规制土地储备的框架,缺乏规制土地收益权质押贷款的政策,等等。

  为进一步完善土地市场,建议从以下方面着手:

  1.进一步完善市场土地配置机制,限定政府在土地市场中的权利、责任范围,建立透明公开的土地市场。

  土地公有制从各方面来分析都是符合中国的基本国情的,应坚持土地公有的地位毫不动摇。在此框架下要进行的制度安排就是修正土地市场的利益主体的权利范围,建立透明公开的土地市场,有效地制约部分地方政府的行为,减少违法违规行为的发生。土地问题涉及的利益主体主要包括既是经济社会管理者又是土地管理者的政府、土地的实际占有者及土地需求者,其中最主要的问题在于前两者。因此在加强政府作为土地管理者地位的同时,要进一步发挥市场配置资源的基础作用,改革和完善土地税费改革,合理分配土地收益,强化土地实际占有者尤其是农民的权益。

  (1)以完善土地税费改革为途径,降低地方政府“经营土地”的冲动,将政府配置公有土地的权利限制在合理的范围内。要界定国家征地的“公共利益”的范围,国土资源管理部门对此要进行明确规划,必须对政府强制性征地进行严格限制,对征地的目的和范围要有严格的界定,国家不能滥用征地权。国家征收、征用农民的承包地时,应当考虑土地由于城镇化和工业化产生的巨额级差收益分配方向,应当按照土地的公平价格对失地农民进行补偿,不能牺牲农民利益来降低城市建设成本。这就需要对现行的土地税费进行改革,合理分配土地收益,一是对地方政府进行城市建设获得的稳定的收入来源进行制度安排,统一土地税费,统一征收土地财产税;二是统筹安排土地收益,协调各方面的利益,将更大比例的土地收益用于新农村建设;三是在完善规章制度的基础上,可考虑将农村集体土地直接进入市场。

  (2)进一步发育土地市场。要充分发挥市场配置资源的基础作用。城市各种建设用地更大范围地通过市场公开出让,完善推行土地“招拍挂”制度。严格划分土地利用的性质,对于经营性土地使用权必须实行“招拍挂”出让,防止国有土地资产的流失,加强对经营性土地使用权出让的管理。将采取协议出让的工业用地也开始采用“招拍挂”制度,允许和规范集体建设用地入市流转,农民集体所有土地转化用途时应该同城市土地“同地、同价、同权”。

  (3)限定政府在土地市场上双重角色的功能,界定政府在涉及土地市场方面的行政空间和职能范围。在向市场经济体制转轨过程中,政府要推动甚至主导土地市场化发育和发展的进程,必须代表市场经济发展方向,政府参与土地市场的建设应从创造和经营市场向培育和服务市场转变。通过培育市场主体、加强市场监管等,推动土地市场发育。首先,明确划分各级政府、土地管理部门及职能部门的职责范围,明确权力分工,既不能越位,也不能缺位。第二,健全法律制度,实现政府经济职能的法制化。以法律的形式明确规定政府的行政行为,切实保护市场中各方的利益。第三,遵循市场经济规律,合理确定供应土地的数量、时机、出让方式、年限、价格等,实现土地的集约利用和节约利用。

  要提高行政行为的透明度,公开办事程序,严格界定并向社会公开有关出让方式的适用范围,从而防止土地市场中的“寻租活动”、“隐形市场”。完善政府及各职能部门(土地行政管理部门、银行、财政、工商、税务等)的内部工作制度和程序,让所有土地使用者明确办理的条件和要求。更有效地监督各部门的行政行为,加快土地督察员制度建设,加强社会有效监督,防止个别执法机关和管理部门的非理性行为等。

  2.改革深层次的体制缺陷以完善土地市场建设。

  根据公共选择理论,政府也是有自己目标偏好的“经纪人”。当前土地市场、土地制度存在诸多问题,重要的原因在于存在体制缺陷,政府官员有追求政绩、扩大自己权利的冲动,可通过膨胀自身的土地配置权利获得相关利益,这些偏好导致市场发育不充分甚至扭曲。因此改革体制缺陷也是土地市场发展的重要因素。一是改革现有的不合理的政绩考核体系和不完善的行政干部选拔任用制度。目前考核政绩的重要指标就是经济发展,有些地方简单地把经济发展等同于GDP增长,加剧了地方政府推动固定资产投资和城市建设的冲动。单纯追求GDP的增长速度同任用干部挂钩,导致地方政府一味追求政绩工程、形象工程。由于政府拥有最大的国有资源——土地,利用配置土地资源实现GDP增长就是实现其目的的重要手段,这必然促使地方政府过多地参与市场、经营土地获利以进行其他方面的建设或投资;二是改革现有事权、财权不匹配的财政体制,从制度上逐步消除地方政府对“土地财政”的过分依赖。我国的改革正处于转轨时期,当前政府的“全能政府”的性质没有很大改变,尤其是基础设施的公共物品需要政府的投入,土地的粗放性、扩张性利用成为重要的财政资源。因此要界定各级政府的事权,加大一般性转移支付的规模及对城市基础设施给予专项补贴;加强对地方政府土地融资的管理,改革现有的集体土地补偿制度,完善市场配置土地资源的方式,进一步推进地方政府融资行为合理化;将土地资产与收益管理纳入到公共财政的规范管理,逐步调整国有土地出让金管理政策,逐步调整国有土地出让金收入分配政策,界定各级政府的土地资本预算权限划分与预算责任,建立预算约束和预算激励相对等的土地资本预算管理体系。

  3.进一步加强土地的法律框架建设,完善土地法规,对土地的开发利用建立在科学合理健全的法律制度基础之上。

  科学合理健全的法律制度是保障市场良好运行的基础。要抓紧建立健全一批规范土地资源配置权益和具体操作方式的法律法规。物权法要整合迄今已经取得的法律进展,并且要将内涵扩展,对重要的经济活动领域提供明确、适当的规则和程序,改变物权法草案照搬现有的土地管理法规和中央文件的做法。为了解决土地法律框架与现实的差距,具体可从以下方面入手:首先是对土地征用法做出相应的改进,特别是对“公共利益”做出明确的法律界定,同时修改对农村集体土地的补偿标准;第二是修改《农村土地承包法》过于宽泛的表述,完善实施条例,完善土地抵押法律,制定规制集体建设用地的法律框架;第三是加强法治建设,推动对农民的法律教育活动,推动农村地区的法律援助活动;第四是制定规制土地储备制度的法律框架,使得土地储备制度真正发挥调控土地供给、平衡市场的功能,免于其沦为地方政府炒作土地的工具。