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确权－农村土地改革领域第一步
录入时间：2014-04-15 15:21:51 点击：
山东天诚国土规划设计院有限公司信息报道：
4月9日，双峰县甘塘镇龙嘶村，确权过程中的“鱼鳞图”因形似鱼鳞而得名，图上体现了每块承包地的位置和形状，并由每家农户一一按手印确认。
确权，是时下农村土地改革领域的一个流行词，它可视为改革的第一步。
通过确权明晰了土地权利的归属，对权利进行长期固化，土地经营权的流转、担保、抵押贷款，才有顺利进行的可能。
今年3月26日的湖南省委一号文件新闻发布会上，明确了湖南农村土地承包经营权确权工作的总体安排：今年，选择三个试点县，在县域范围内全面完成确权;明年，在全省范围内推开确权;2017年，全省范围内基本完成这项工作。
哪三个县会入选2014年湖南承包经营权确权试点?湖南省农村经营管理局一名官员透露，方案已经起草完毕，待省委常委会通过后，即可公布。
此过程中，确权可能遇到哪些麻烦，又该如何解决?
过去的几个月，湖南省农村经营管理局的办公楼里，来汇报工作的县级官员格外多些。许多来访者都抱着同一个目的：争取整体推进耕地承包经营权确权登记试点的资格。
所谓耕地承包经营权确权登记，是指将耕地的承包关系、承包地块、面积、位置等情况记录于专门的簿册。完成登记后，农户会领到一张证书，上面注明承包人、地块情况以及承包期限。凭这张证，农户可以更方便地将土地经营权出租，或者向金融机构申请抵押贷款。
过去的几年里，湖南有十多个村庄进行了试点。今年，湖南准备选择三个县，在全县范围内开展这项工作。
农村的田块零落、交错，确权要求将它们的形状、面积在图纸上精确体现，让农户们逐一画押确认。在一个县里完成这项工作，不仅要县级财政付出几百万甚至上千万的资金，还要应对各种可能出现的矛盾。但三个试点名额，却“有七八个县想争取”。湖南省农村经营管理局一名官员说。
县级政府，为何对这个明显耗财耗力的事充满兴趣?
很多人还有疑问，早在2009年前后，各地农村就换发了土地承包权证，为何如今又要大费周章地搞确权?
为什么确权
中国农村，一直存在“人多地少”的矛盾。
用一句俗话来说，是“一个人能种的地，分给了几个人在种”。
一方面，它使得地块分割、零碎，不利于规模化、机械化经营。另一方面，使得劳动力得不到充分使用，造成“隐性失业”;最近十来年，种地不赚钱，大量农民进城，又造成土地抛荒严重。
决策部门开出的药方是，推进“土地流转”，让耕地集中到愿意种地的人手里。
其实，早在上世纪80年代，“允许农地转包”就上了中央一号文件。2002年《土地承包法》出台，又明确了这一政策。
2005年，经济学家周其仁到浙江调研，看了几个1500-2000亩量级的种粮大户，土地全部转包而来。当时，他以为规模经营从此大有看头。“然而几年过去了，星星之火，好像还是不曾燎原。”
后来，通过在成都的调研，周其仁觉得，可能是制度供给这一侧还有麻烦—因为“生不增，死不减”的政策一直没得到彻底落实，使得土地承包经营权尚未巩固。
2002年《土地承包法》出台前，中国许多地方的农村，每隔几年就会进行一次承包关系的调整，俗称“生增死减”。简单地说就是，张家的老人去世了，得把他名下的那份承包地让出来，交给李家新出生的孩子或新娶进家门的媳妇。
这种办法，带来了诸多负面影响，其中之一就是不利于土地流转。这可用一个简单的例子来说明：甲转包了乙的一块地，几年后，这块地调整给了丙。如果丙不同意再将这块地转包，那么之前的承租关系就会面临麻烦，导致纠纷。
2002年，《土地承包法》作出规定，“承包期间，发包方不得调整承包地”，俗称“生不增，死不减”。许多地方，甚至以“扰乱社会秩序”的罪名，威慑那些胆敢私下调地的村干部。
但这项政策会造成新的不平等：有的家庭老人去世、女儿出嫁，人均占有的耕地越来越多;有的家庭生了小孩、娶了媳妇，人均占有耕地面积越来越少。
所以，很多村庄里，仍会每隔几年偷偷调整一次土地承包关系。湖南的一些地方也是如此。
要推动大规模土地流转，必须彻底消灭私底下的地块调整，推动对权利清晰度需求更高的承包经营权抵押贷款—它在十七届三中全会后成为农村改革热词，更是要求进一步厘清和稳固承包关系。
在此背景下，确权登记的大幕拉开。
计量的麻烦
2012年，中央选择全国数百个村庄进行承包经营权确权登记试点。湖南桃江县桃花江镇有3个村庄入选。
桃江县经管局副局长张珏多是个有着丰富农村工作经验的干部。一开始，他也觉得确权挺好办，“地都承包到每户名下，登记资料都在，无非是核实、补充下而已。”
回头召开碰头会，大家一番议论，他才发现事情没那么简单。台账—第二轮土地承包的资料，还是1997年登记的。这些年，有的地被国家征收了，有的地被农民用来盖房了，还有的农户间互换了地块，有村民小组还存在私底下的几年一调整。
“各种各样的情况，把原有的承包关系都打乱了，造成二轮承包合同上的数据与实际情况有很大出入。”张珏多的发现或许也能解释，为什么2009年刚换发了二轮承包合同，中央又要大费周章地搞确权登记。
用飞机拍了航片，软件上一测量，发现3个村的实际耕地面积比原来登记的还多出14%。
耕地越来越多的关键秘密，在于计量方式的不同。
土地肥瘦不均，好的地能打一千斤稻，差的只能打两三百斤。为了保证公平，二轮承包时，农民们通常按实际产量而非面积来计亩，俗称“产量亩”。
桃花江镇石高桥村黄家村组村民彭和平是确权时的调查员。她记得，当时组里最好的地，二分之一亩折算为台账上的一亩，最差的地，十几亩算一亩。
“多”出了827亩地，怎么办?这涉及国家政策性补贴的发放。之前为了避免麻烦，上级定下的确权指导意见是，“完善二轮承包关系，不重新丈量，不打乱重来;本次确权，新增的面积、减少的面积，与国家的任何补贴暂时不挂钩。”
但有村民提出不同意见：我种5分好地，他种5亩差地，从粮食产量上看，是公平的。但今后遇到征地，那我就亏大了。
这三个村子都在县城周边，征地并非遥不可及。还有另一类意见。
随着生死娶嫁，人地矛盾愈发明显。有的人家8口人种5亩地，有的3口人也种5亩地。
部分“吃亏”的村民，尤其是那些私下约定几年一调整的小组里的村民，对调整承包地块有强烈预期—这一次确权后，真的要长久不变了，那么就把过去该变的都变一变吧!
这两类意见，从村民小组反馈到县里。
“法律不允许地块调整，”张珏多记得，“我们统一回复，按法律规定的办。”
经验与法律的冲突
但有些问题，按法律却是不好办的。
单独户口的农户去世后，其名下的承包地，在确权时怎么处理?按法律规定，地应该收归村集体或组集体，也就是确权登记为集体共有。如果去世者是孤寡老人还好办，如果老人的子女、侄子等亲属也在村里，这种做法就很难行得通了。
“子女侄子们肯定会反对，纠纷一起，工作就搞不下去了。”张珏多解释，农民历来把名下的承包地视为可继承的私有财产。
而且，地即使收归集体，它也得有人种。给谁种才能让大伙心服口服?这也是个麻烦事。
桃江的三个试点村庄，都遇到了这个问题。县经管局给了个指导意见，“根据其家庭成员的意见，划分到其家庭成员的名下。”
但这种做法是否合法，县经管局也拿不准。试点结束后，他们将此问题和另外25个常见难题和解决建议汇总，统一报告省经管局。一是请示，二来也是试点经验的总结。
这26条摆到了省经管局副局长戴安华的办公桌上。他发现，“桃江经验”中的不少条如果细究起来，与法律有冲突。
比如，村与村之间有农户相互交换承包地的情况。确权登记时，如果认可这种交换，会与法律冲突—承包权的交换、转让，只允许在村集体内进行。如果不认可，又违背了农民的意愿，造成工作上的困难。
桃江建议，应该出台规定，确权时认可这种互换。
“我们的想法是，应该允许地方自行探索，”戴安华解释，“至于说它与《土地承包法》有冲突，但这部法律已经实施了十多年，一些条款与现实情况已不相适应，也到了该修改的时候。”
他几次到北京开会，发现大部分行内人士和专家学者，都持这种观点。
旱地的苦恼
确权中，最难处理的是旱地。
旱地是不能蓄水的耕地，大多被村民们用来种菜。
种地的人越来越少，旱地大多抛荒，有的长满草木，与山林连为一体，航拍图片上看不出来。要搞清楚它的形状、面积，只能找技术人员扛着仪器，实地测量。
旱地大多细碎。“就这么大的一块，”双峰县甘塘镇龙嘶村村支书朱舜礼，指着二十多个平米的办公室比划，“分属几户人家”。
二轮承包时，湖南很多地区是不登记旱地的。这意味着，这次搞旱地确权，就算想偷懒、糊弄，都没地方抄数据。“没办法，只能把这几户人家都叫到现场指认。村里人大多外出打工了，把这几户人凑到一起，就花了不少功夫。”
实地一看，地面长满了杂草。一把火将草烧掉，几户人家在灰烬泥块间翻腾了好久，才找到形迹模糊的土夯—划分地块的界线。
龙嘶村也是2012年全国确权试点村之一。村里有260亩旱地，确权时在这上面花的时间比680亩水田还要多;平均每亩地的确权经费，旱地比水田要高一倍。
搞完龙嘶村的旱地确权，工作人员筋疲力尽。这时候，双峰县另一个试点村—茯木山村的确权登记工作也要启动了，旱地还搞不搞确权?大家犯了难。
县里的意见是：再遇到几户人家的旱地混在一起这种情况，直接登记为几户人共有;旱地与山林混为一体的，也不搞实地测量了，登记为村民小组共有。
“我们特地给农业部打了报告，问这样做行不行，”双峰县经管局局长朱凯旋记得，“他们答复可以。”
桃江也出现过类似情况。
两块相连的地块，承包合同上显示的总面积为1亩，分属两家不同的农户。后来土地平整，连成了一大块。确权开始后，两家人发现找不到自家的田坎了。
更有趣的是，测量发现，这块地的实际面积有1.2亩。多出来的两分地，给谁?
桃江的做法和双峰类似，多出来的地，确权登记为小组集体共有。这种确权到组或者几户人共有的做法，是各地试点村在遇到疑难问题时的常用手段。也有人提出反对意见：这种做法，等于把问题搁置了，有悖于本次确权“让权属更清晰”的初衷。
“一块地确权为几户人共有，如果其中一户要拿土地办抵押贷款，银行要他出示权属证书，他怎么办?证书上可是写了几户人的名字，”朱舜礼反问，“他自己都搞不清那块地的哪一部分是他的。”
明年，确权登记工作将向全省范围推开。对于朱的疑问，也到了给出明确答案的时候。
“对全省三年内全面完成确权登记表示乐观”
嘉宾：
湖南省经管局副局长戴安华
双峰县经管局局长朱凯旋
桃江县经管局副局长张珏多
双峰县甘塘镇人大主席朱卫军
潇湘晨报：将确权登记从一个村扩大到一个县，甚至扩大到全省。这个过程中，存在哪些难题?
张珏多：今年省里要在三个县试点全面铺开确权登记，桃江申报了试点资格。我们做了一个方案，对全面铺开过程中会遇到哪些难题，都做了考虑。
首要问题是经费怎么解决。
一块地，位置在哪?面积多大?如何在图纸上呈现?这些都要请技术公司做。画好的图纸，要村民一户户按手印确认，这要村组干部逐一上门登记。这些都是要花钱的。
我们算过，平均一亩地的经费是30元左右。全县60万亩耕地，至少得1800万。这笔钱，靠县级财政是无论如何都负担不起的。
戴安华：去年底，我到北京参加全国确权登记工作的专题会议，大家都在议论经费的事。私下讨论中，比较一致的意见是搞“三三制”，中央、省和县各出三分之一，事情就好办了。
国务院准备出台一个文件，《关于开展农村土地承包经营权确权工作的通知》。到时候，经费的具体安排，应该会有个说法。
去年湖南十来个村子的试点，还发现了很多具体问题。比如：旱地怎么处理?能不能搞确权到组?哪些情况能搞，哪些又不能搞?
今年三县全面推开确权登记的试点，这些问题肯定还会出现。
我们的想法是，省一级能够统筹的，给出指导意见;省一级不能解决的—比如缺乏上位法的支持，就允许试点区自行探索。试点的主要目的，就是发现问题，探索解决办法。
确权登记繁琐费力，县级还得负担部分经费。但为什么省里搞三个试点，很多县都想争取名额?
朱凯旋：国务院要求2017年全面完成这项工作。也就是说，早搞，迟搞，都得搞。早搞，拿下试点资格的话，上级拨付的经费相对有保障，也就是说，县一级能少负担些。
当然还有别的原因。比如，早点做完确权登记，能推动土地流转、承包经营权抵押贷款的开展。这对地方政府也是有好处的。如果土地权益的转让、抵押、担保做得比较成熟了，单是税收这一项，就是笔不小的财政收入。
2015年，湖南确权登记工作才向全省范围内推开，2017年要全部完成。三年时间，能完成这项繁琐的工作吗?
戴安华：2009年搞二轮承包换发证，把承包关系又清了一遍。当时湖南的这项工作，在全国范围内都是做得比较扎实的。这次确权登记是以二轮承包为基础，也就是说2009年我们已经打下了很好的基础。所以，三年内全面完成确权登记，还是乐观的。
朱卫军：去年双峰两个村子的试点完成后，我们在总结报告中写了一条建议，“各级政府应该把这些工作当成一项政治任务，制定相应的时间表，把工作任务层层分解到县、乡、村三级，并列入年度绩效考核范围”。有压力，才有动力。
“农村集体土地承包经营权的确权颁证工作抓好了，整个农村土地经营制度的改革大局就稳定了;这一项改革不抓好，发展现代农业、推进新型城镇化和新型工业化就失去了工作的基础。”
—湖南省委农村工作部副部长、省政府农办副主任钟正洪
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