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《县级土地利用总体规划编制规程（送审稿）》

录入时间：2016-02-16 15:32:00 点击：

县级土地利用总体规划

编制规程

（送审稿）

国土资源部

前言. 1

1 范围. 2

2 规范性引用文件. 2

3 术语和定义. 2

3.1 土地规划用途分类. 2

3.2 规划基数. 2

3.3 土地用途区. 2

3.4 建设用地管制区. 3

3.5 土地整治. 4

3.6 城乡建设用地增减挂钩. 4

3.7 中心城区. 4

4 总则. 4

4.1 规划定位. 4

4.2 规划任务. 4

4.3 规划范围. 5

4.4 规划期限. 5

4.5 编制依据. 5

4.6 编制主体. 5

4.7 编制原则. 5

4.8 编制程序. 6

4.9 其他要求. 6

5 准备工作. 6

5.1 组织准备. 6

5.2 技术准备. 6

6 实施评价. 7

6.1 一般要求. 7

6.2 主要内容. 7

7 基础研究. 7

7.1 一般规定. 7

7.2 土地利用现状分析. 7

7.3 土地适宜性与潜力评价. 8

7.4 土地供需分析. 8

8 规划大纲. 8

8.1 一般规定. 8

8.2 编制要求. 9

9 规划编制. 9

9.1 一般规定. 9

9.2 规划目标确定. 10

9.3 土地利用结构和布局调整. 10

9.4 土地用途区划定. 13

9.5 建设用地空间管制. 17

9.6 土地整治安排. 18

9.7 乡（镇）土地利用控制. 19

9.8 近期规划安排. 19

9.9 规划实施措施制定. 19

9.10 成果要求. 19

9.11 成果检验. 21

10 成果应用. 22

附录A （规范性附录）土地规划用途分类及含义... 23

附录B （规范性附录）土地用途区最小上图面积... 26

附录C （规范性附录）县级规划编制流程... 27

附录D （规范性附录）文本表格... 28

附录E （规范性附录）数据单位要求... 31

附录F （规范性附录）本规程用词说明... 32

附录G （资料性附录）基础资料收集分类... 33

附录H （资料性附录）土地需求预测与供给潜力分析... 34

前言

由原国家土地管理局制定的《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》，自1997年10月颁布以来，对我国县级土地利用总体规划编制工作起到了重要的指导作用。
为适应经济社会发展的客观需要，进一步规范县级土地利用总体规划编制工作，提高规划的科学性和可操作性，加强和改进土地利用规划管理，有必要对原规程进行修订。
本次修订是在总结县级土地利用总体规划实践的基础上，依据相关法规、标准，对原规程的内容进行补充和完善，调整内容主要包括土地规划用途分类、土地用途分区、建设用地空间管制、规划成果要求等。
本规程的附录A、附录B、附录C、附录D、附录E、附录F均为规范性附录，附录G、附录H为资料性附录。
本规程由国土资源部制定并负责解释。
本规程由国土资源部标准化中心归口管理。

县级土地利用总体规划编制规程

1 范围

本规程适用于全国县级行政区土地利用总体规划的编制工作。

2 规范性引用文件

下列文件中的条款通过本规范的引用而成为本规范的条款。凡是注日期的引用文件，其随后所有的修改单（不包括勘误的内容）或修订版均不适用于本规范，然而，鼓励根据本规范达成协议的各方研究是否可使用这些文件的最新版本。凡是不注日期的引用文件，其最新版本适用于本规范。
GB/T 21010-2007 土地利用现状分类
GB50188-2007 镇规划标准
GB/T 19231-2003 土地基本术语
GB50298-1999 风景名胜区规划规范
GB/T14529-1993 自然保护区类型与级别划分原则
GBJ137-1990 城市用地分类与规划建设用地标准
TD/T 1018-2008 建设用地节约集约利用评价规程
TD/T 1004-2003 农用地分等规程
TD/T 1005-2003 农用地定级规程
TD/T 1011—2000 土地开发整理规划编制规程

3 术语和定义

GB/T 19231—2003中确立的以及下列术语和定义适用于本规程。
3.1 土地规划用途分类
根据土地利用总体规划编制和实施管理的需要，在现行土地利用现状调查的基础上，将有关地类重新归并或进一步划分所形成的规划土地用途类别。土地规划用途分类采用三级分类体系：一级类3个；二级类10个；三级类中建设用地划分14个，农用地和其他土地可根据需要在现有分类体系上划分三级类。相应分类见附录A。
3.2 规划基数
在土地利用总体规划编制中，根据土地规划用途分类对土地利用现状数据进行归并和转换，形成的规划基期年各类用地基础数据。
3.3 土地用途区
为指导土地合理利用、强化土地用途管制、应结合实际管理需要，划分基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区、牧业用地区等土地用途区。
3.3.1 基本农田保护区
为对基本农田进行特殊保护和管理划定的区域。
3.3.2 一般农地区
在基本农田保护区外、为农业生产发展需要划定的土地用途区。
3.3.3 城镇村建设用地区
为城镇（城市和建制镇，含各类开发区和园区，下同）和农村居民点（村庄和集镇，下同）建设需要划定的土地用途区。
3.3.4 独立工矿区
独立工矿区，是指为独立于城镇村之外的建设发展需要划定的土地用途区。
3.3.5 风景旅游用地区
具有一定游览条件和旅游设施，为人们进行风景观赏、休憩、娱乐、文化等活动需要划定的土地用途区。
3.3.6 生态环境安全控制区
基于生态环境安全目的需要进行土地利用特殊控制的区域，主要包括河湖及蓄滞洪区、滨海防患区、重要水源保护区、地质灾害危险区等。
3.3.7 自然与文化遗产保护区
依法认定的各种自然保护区的核心区、森林公园、地质公园，以及其他具有重要自然与文化价值的区域。
3.3.8 林业用地区
为林业发展需要划定的土地用途区。
3.3.9 牧业用地区
为畜牧业发展需要划定的土地用途区。
3.4 建设用地管制区
为引导土地利用方向、管制城乡用地建设活动所划定的空间地域。具体划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区四种类型。
3.4.1 允许建设区
规划中确定的，允许作为建设用地利用，开展城乡建设的空间区域。
3.4.2 有条件建设区
规划中确定的，原则上不允许作为建设用地利用，满足特定条件后可以开展城乡建设的空间区域。
3.4.3 限制建设区
允许建设区、有条件建设区和禁止建设区以外，禁止城镇和大型工矿建设、限制村庄和其他独立建设、控制基础设施建设，以农业发展为主的空间区域。
3.4.4 禁止建设区
规划中确定的，以生态与环境保护空间为主导用途、禁止开展与主导功能不相符的各项建设的空间区域。
3.4.5 规模边界
依规划确定的城乡建设用地规模指标划定的允许建设区的范围界线。
3.4.6 扩展边界
规划确定的可以进行城乡建设的最终范围界线，由允许建设区和有条件建设区共同形成。
3.4.7 禁建边界
规划确定的禁止建设区的范围界线。
3.5 土地整治
对低效和不合理利用的土地进行综合整治，提高土地利用率和产出率的活动，是各类土地整理、复垦、开发等活动的统称。
3.6 城乡建设用地增减挂钩
依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块），等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧等措施，实现耕地不减少、质量有提高、建设用地不增加、布局更合理、节约集约用地目标的土地整理复垦活动。
3.7 中心城区
以城镇主城区为主体、包括邻近各功能组团和需要加强土地用途管制的空间区域。

4 总则

4.1 规划定位
县级土地利用总体规划（以下简称县级规划）是落实市（地）级土地利用总体规划（以下简称上级规划）和指导乡（镇）土地利用总体规划（以下简称下级规划）编制、落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，统筹协调和合理安排各区域、各业、各类用地，落实土地用途管制，保障土地资源可持续利用，促进经济社会全面协调可持续发展。
4.2 规划任务
县级规划基本任务，是根据自然经济社会条件和上级规划的要求，综合研究、确定规划期间土地利用的方针、目标和调控措施，优化配置和合理利用土地资源，严格保护耕地等重要资源和生态用地，落实土地用途管制。具体任务包括：
a）落实上级规划任务，协调上下级规划在土地利用政策、各业用地上的矛盾；
b）研究制定土地利用的方针和目标；
c）统筹协调各区域、各业、各类用地，合理调整土地利用结构和布局；
d）确定各类农用地、建设用地、生态用地的调控指标，重点落实耕地和基本农田、生态用地、基础设施用地、城镇用地等的规模和范围；
e）划定土地用途区，制定土地用途管制规则；
f）确定土地整治的规模、范围和重点区域；
g）分解下达乡（镇）土地利用调控指标。
4.3 规划范围
县级规划范围为县级行政辖区内的全部土地。
沿海地区除现状土地外，规划期间自然和人工形成的土地应纳入规划范围。
4.4 规划期限
县级规划的期限一般为10～15年，目标年应与上级规划相一致。规划期内，应结合国民经济和社会发展规划做出分阶段安排，重点安排近期（一般为5年）土地利用。
4.5 编制依据
县级规划编制的依据为：
a）法律法规。《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等国家有关土地资源利用、保护与管理的法律法规及地方法规；
b）国家政策。国家有关土地资源利用、保护与管理的政策文件；
c）行政规章和规范性文件。《土地利用总体规划编制审查办法》、《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》等涉及土地利用规划编制与实施的行政规章和规范性文件；
d）相关规划。全国土地利用总体规划纲要及上级土地利用总体规划；地方国民经济和社会发展规划；经依法批准的其他相关规划；
e）依法组织开展并公布的相关调查评价成果。
4.6 编制主体
4.6.1 县级规划的编制主体为县级人民政府。
4.6.2 县级规划的组织编制工作由县级国土资源行政主管部门负责。
4.6.3 承担县级规划技术编制的单位和人员，应当符合国家有关土地规划机构资质认证的规定。
4.7 编制原则
4.7.1 县级规划编制应坚持依法编制、统筹兼顾、上下结合、充分协调、公众参与的工作方针。
4.7.2 依法编制。县级规划编制应遵循《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规和规章的规定，符合地方有关土地管理法规的要求。
4.7.3 统筹兼顾。县级规划编制应全面考虑经济、社会、资源、环境条件和土地供需状况，妥善处理全局与局部、当前与长远的关系，统筹安排土地利用。本区域的土地利用活动应不对或尽量减少对相邻地区产生负面影响。
4.7.4 上下结合。县级规划编制在确定土地利用政策、规划目标与主要指标、土地利用布局与用途分区过程中，应注重上下级规划的协调和衔接。县、乡两级土地利用总体规划原则上应同步编制。
4.7.5 充分协调。县级规划编制应与相关规划在用地规模和布局等方面做好协调。城市总体规划、村庄和集镇规划，江河、湖泊综合治理和开发利用等规划应与土地利用总体规划相衔接。
4.7.6 公众参与。县级规划编制应采取多种形式，广泛听取基层政府、部门、专家和社会公众对规划目标、方案、实施措施等的意见和建议。
4.8 编制程序
县级规划编制应依照以下程序：
a）准备工作；
b）现行规划实施评价；
c）基础研究；
d）编制规划大纲；
e）编制规划成果；
f）征询公众意见；
g）规划报批；
h）规划成果应用。
具体程序见附录C。
4.9 其他要求
4.9.1 县级规划编制中，中心城区跨越两个及以上乡（镇）时，应划定中心城区规划控制范围，合理确定城市（镇）建设用地规模及范围，进行土地用途分区，制定土地用途管制规则。
土地用途分区按照乡（镇）土地利用总体规划编制规程的规定。
4.9.2 县级规划编制所依据的基础数据应当符合有关法律的规定。规划成果数据统一使用法定的计量单位，参见附录E。
4.9.3 县级规划编制应考虑规划管理信息化的有关要求，与规划成果数据库建设相衔接。

5 准备工作

5.1 组织准备
5.1.1 县级规划编制应建立相应的领导决策机制、组织编制机制和经费保障机制。
5.1.2 县级规划编制工作开展前，应拟订相应的工作方案或计划。
5.1.3 县级规划编制应开展必要的技术培训和宣传动员工作。
5.2 技术准备
5.2.1 基础资料调查
5.2.1.1 根据规划需要解决的土地利用问题和规划目标，有针对性地收集行政区划、地质地理、自然资源、生态环境、人口状况、经济发展、社会民生、基础设施、土地利用、规划实施等方面的资料。资料分类可参照附录G。
5.2.1.2 基础资料包括文字、数据、图件等电子信息或纸质形式。
5.2.1.3 基础资料调查时，应进行信息核查、归档整理工作。
5.2.1.4 在基础研究、成果编制时，可开展必要的补充调查。
5.2.2 规划基数确定
县级规划编制中，规划基期各类用地面积应采用土地利用现状调查数据，并结合实际需要，按照土地规划用途分类，对土地利用现状数据进行转换，形成规划基数。
5.2.3 基础图件准备
在规划基数确定的基础上，依照规划制图规范要求选择和准备有关基础图件。

6 实施评价

6.1 一般要求
应全面评价现行规划实施情况，客观分析存在的问题及其原因，总结经验，提出改进建议。
6.2 主要内容
现行规划实施评价的主要内容有：
a）现行规划编制、实施的经济社会背景分析；
b）现行规划的执行情况分析，包括规划目标及其主要规划指标执行情况、土地节约集约利用情况、规划调整和修改情况、重点项目落实情况、违法违规用地及其查处情况；
c）现行规划实施的经济、社会、生态效益分析；
d）现行规划实施的社会影响分析，包括公众对规划的认知和接受程度、参与情况；
e）现行规划实施的其他重要影响或问题分析；
f）现行规划实施存在的主要问题及其原因分析；
g）改进规划编制和实施管理的建议。

7 基础研究

7.1 一般规定
7.1.1 基础研究包括基本问题研究、专项调查评价和重大问题研究，应因地制宜、有选择地开展。
7.1.2 基本问题研究包括土地利用现状分析、土地需求分析等。
7.1.3 专项调查评价是结合基本问题研究、重大问题研究或规划大纲、方案编制需要开展的调查评价工作。包括土地适宜性与潜力评价等。
7.1.4 重大问题研究应针对可能影响规划范围内土地利用的重要问题进行。可能涉及土地利用战略选择、经济社会发展对土地利用的影响、耕地和基本农田保护、节约集约用地、土地利用结构与布局优化、土地利用的生态环境基础及其影响、规划实施保障措施等问题。
7.1.5 基础研究应充分利用原有的工作基础和成果，依照相关技术标准或规定开展。
7.2 土地利用现状分析
7.2.1 土地利用的自然与社会经济背景分析。通过对气候、地质、地貌、土壤、水文、植被、矿藏、景观、灾害等自然条件和人口、产业、城镇化、基础设施建设等社会经济条件进行分析、比较，明确土地利用的有利条件与制约因素。
7.2.2 土地资源数量、质量及变化分析。通过对各类土地的数量、质量及其变化情况的分析和比较，客观评价土地资源的状况和特点，研究引起土地资源变化的原因，分析土地资源变化对经济、社会、环境产生的影响。
7.2.3 土地利用结构与布局分析。结合土地资源条件，分析各类土地比例、分布是否合理，重点对农用地特别是耕地、建设用地的比例、分布、增减去向进行分析，总结土地利用结构和布局变化的规律和特点。
7.2.4 土地利用程度与效益分析。分析土地利用率、实际利用水平和土地产出率，并与土地利用先进水平或现有技术经济条件下可以实现的最大利用率、产出率进行比较，评价土地利用程度与效益。
7.2.5 分析结果的综合。在上述分析基础上，归纳总结土地利用的特点、问题及其原因，结合现行规划实施评价，提出要解决的土地利用重大问题及措施建议。
7.3 土地适宜性与潜力评价
7.3.1 土地适宜性评价。针对改变土地用途和利用方式的情况，评定土地对于特定用途的适宜性和限制性，为规划用途的确定提供依据。评价应遵循客观公正、有针对性、持续利用、实用可行等原则。
7.3.2 土地利用潜力评价。针对某种用途，分析和测算在一定经济社会条件下土地资源所具有的潜在生产能力或利用能力，确定各类土地的潜在供给量。重点评价农用地整理潜力、建设用地整理潜力、废弃地复垦潜力和未利用土地开发潜力等。
7.4 土地供需分析
7.4.1 土地需求预测。以经济社会发展预期为基础，根据经济社会发展对土地利用的要求、上级下达的规划指标和土地利用的主要问题，对规划期间各类用地需求及布局发展趋势进行测算和分析。
7.4.1.1 可按照土地规划分类，分别预测耕地、园地、林地、牧草地等农用地，城镇、独立工矿、农村居民点、交通、水利等建设用地，以及基础性生态用地的需求。
7.4.1.2 建设用地需求。可结合实际采用以结构比例法、趋势分析法、定额法等方法。
7.4.1.3 农用地需求。可结合实际采用目标产能法、结构比例法等方法。
7.4.1.4 生态用地需求。可在调查评价基础上，按照保护自然生态和保障环境安全的要求确定。
7.4.2 土地供给分析
在土地利用现状分析、土地适宜性评价和土地利用潜力评价等基础上，综合考虑各类用地的实际利用水平和规划期间调整用途、整治利用的可能性，提出规划期间各类用地可能的供应规模。
7.4.3 土地需求与供给分析具体方法参见附录H。
7.4.4 土地供需平衡分析
在土地利用现状分析、土地需求预测、土地供给潜力分析等基础上，对各类用地的供需情况和土地总供给、总需求进行汇总，并结合各类用地空间布局进行分析。

8 规划大纲

8.1 一般规定
8.1.1 为在规划过程中加强自上而下的政策落实和质量控制，应当在编制正式规划成果前，形成土地利用总体规划大纲，并逐级上报规划批准机关的同级国土资源行政主管部门审查。
8.1.2 规划大纲是指导未来土地利用安排和规划成果编制的框架性文件，应明确规划指导原则、基本目标和主要战略，提出规划期内主要用地类型的规模和布局总体调控方向，中心城区建设用地规模控制范围和布局方向，以及围绕土地利用总体安排拟实施的土地整治方案和配套措施。
8.1.3 规划大纲论证应立足现行规划实施评价和基础研究，在充分吸收各有关部门、各乡（镇）意见的基础上，重点对规划的指导原则、目标、策略和实现规划目标的途径进行论证，对主要用地的供需进行综合平衡，开展土地利用结构和布局调整的多方案评价，提出土地利用的总体安排。
8.2 编制要求
8.2.1 规划大纲编制所涉及的规划实施措施应有针对性，引导成果编制相关内容的制定。
8.2.2 规划大纲的空间要素表达可简明、示意，体现土地利用规划战略、目标、主要用地布局设想，有关图件对土地利用总体规划图、建设用地分区管制图等成果图件编制具有引导性和指示性。
8.2.3 规划大纲包括规划大纲文本及有关材料。
8.2.3.1 规划大纲文本主要内容包括：
a）前言。简述规划编制的目的、依据、任务、规划范围和规划期限等；
b）规划背景。简述县域概况、上轮规划实施的评价结论、土地资源利用现状和特点、土地利用的主要问题；
c）规划目标。阐明规划指导原则、规划目标和主要调控指标；
d）土地利用结构和布局调整；
e）其他规划设想；
f）规划实施保障的重点措施；
g）附表。在附录D中选用。
8.2.3.2 有关材料包括与大纲编制相关的说明、研究报告、土地利用现状图、与规划大纲内容深度相对应的规划图件等。

9 规划编制

9.1 一般规定
9.1.1 规划编制是根据经审定的规划大纲，深化相关研究，完善规划内容，编制规划文本、图件和说明。
9.1.2 规划编制应进一步深化规划大纲涉及的规划目标确定、土地利用结构和布局调整等内容，重点开展以下工作：
a）土地用途区划定，制定土地用途区管制规则；
b）建设用地空间管制；
c）土地整治安排；
d）乡（镇）土地利用控制；
e）近期规划安排；
f）规划实施措施制定。
9.1.3 编制中的规划方案应在公共媒体上公布，广泛征求社会各界特别是相关权利人的意见，修改完善后的规划成果应按规定程序逐级上报有权批准机关审批。
9.2 规划目标确定
9.2.1 县级规划编制，应以科学发展观为指导，围绕实施经济社会发展战略，着眼解决土地利用的重大问题，提出规划期间土地利用的调控目标。规划目标应符合战略性、基础性、关键性和可控性的要求。
9.2.2 确定规划目标主要依据：国民经济与社会发展规划；上级规划的要求；县域资源环境与经济社会状况；土地供需状况与土地利用的主要问题等。
9.2.3 规划目标主要包括以下方面：保护耕地特别是基本农田；保障经济社会发展的必要用地；保护和改善生态环境；推进节约集约用地和农村土地整治等。
9.2.4 规划目标应通过具体的指标量化，主要包括耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、土地整治补充耕地面积、人均城镇工矿用地、建设用地总规模、新增建设用地总量、新增建设占用农用地规模、交通水利等基础设施用地规模、城镇工矿用地规模、土地集约用地指标等。
9.3 土地利用结构和布局调整
9.3.1 制定土地利用结构和布局调整方案，一般按以下步骤进行：
a）明确结构和布局调整的条件。结构和布局调整必须满足上级规划下达的各项约束性指标，以及当地资源环境条件中的硬性约束；
b）进行土地供需综合平衡。根据土地利用现状分析、潜力评价和需求预测，进行土地供求综合平衡。当县域内土地供给和需求难以平衡时，应依据规划编制原则和规划目标，提出对各类用地数量、结构与布局进行合理调配，解决供需矛盾的措施；
c）提出结构和布局调整方案。在土地供需综合平衡的基础上，提出土地利用结构和布局调整方案。根据经济社会发展预期、实施途径和规划保障措施的不同，提出多个备选方案；
d）多方案评价比较。从方案实施的可能性、效益、保障条件、社会敏感性等方面，对备选方案进行综合评价和比较选优；
e）确定结构和布局调整方案。对备选方案进行论证，征求有关地方、部门和专家意见，提出推荐方案和备用方案。
9.3.2 土地利用结构和布局调整方案的拟定应遵循以下原则和次序：
a）设定国土生态屏障网络用地；
b）优先保护耕地和基本农田；
c）保障基础设施建设用地；
d）优化城乡建设用地布局；
e）拓展城乡生产和绿色空间；
f）构建土地利用景观风貌。
9.3.3 设定国土生态屏障网络用地
a）落实上级规划确定的基础性生态用地的规模和布局；
b）维护县域内森林、江河湖泊、苇地沼泽和海岸线，保护具有重要生态功能的各类用地，保障生态网络的连续性与完整性，形成基本生态屏障；
c）统筹协调生态屏障用地与生产、生活用地，保留原有乡土、民俗和休闲用地；
d）在市级生态用地布局的基础上，提出主要生态廊道与斑块的布局和功能要求；
e）划定重要流域、重大灾害与重点污染治理区域，保障环境基础设施建设用地。
9.3.4 优先保护耕地和基本农田
在调查评价的基础上，根据上级规划下达的耕地和基本农田保护指标，编制耕地和基本农田保护方案，确定规划期间耕地保有量和增减数量，提出基本农田保护面积和调整的规模、范围，拟定耕地占补平衡、基本农田永久保护的实施措施。
9.3.4.1 严格控制耕地减少
a）严格控制非农业建设占用耕地。按照不占或少占耕地的原则布局新增建设用地，确需占用耕地的，尽量占用质量较差的耕地；
b）有序实施生态退耕。禁止不符合国家生态退耕规划和政策、未纳入生态退耕计划的生态退耕。确需新增生态退耕的，要落实补充耕地；
c）合理引导农业内部结构调整。不因农用地结构调整降低耕地保有量。耕地调整为其他农用地的，不得破坏耕作层。各类防护林、绿化带等生态建设应尽量避免占用耕地，确需占用的，应补划数量质量相当的耕地；
d）及时复垦灾毁耕地。
9.3.4.2 加大补充耕地力度
a）严格执行建设用地占用耕地补偿制度。按照建设用地占用耕地占补平衡的要求，严格落实上级规划下达补充耕地义务。有条件的地区，在完成补充耕地义务基础上，可增加补充耕地任务；
b）加大土地整治补充耕地力度。加强农村土地整理、工矿废弃地复垦，适度开发宜耕后备土地，在改善生态环境的同时，增加有效耕地面积，提高耕地质量。
9.3.4.3 优化耕地与基本农田布局
a）在保持耕地布局基本稳定的基础上，按照加快现代农业建设、推进农业规模化产业化发展的要求，对农业基础设施完善、质量好、集中连片的耕地进行重点保护和整治；
b）以农用地分等定级为依据，优先把优质耕地划入基本农田。有良好水利与水土保持设施的耕地，集中连片的耕地，水田、水浇地，国家和地方人民政府确定的粮、棉、油、菜生产基地内的耕地，土地整治新增优质耕地，应当优先划为基本农田。
c）协调好基本农田与各类建设用地的空间布局关系。交通沿线的耕地、城镇扩展边界外的耕地、独立工矿、集镇村庄周边的耕地，原则上应当划为基本农田。各类新增建设用地的布局安排应当避让基本农田。
d）按照面积不减少、质量有提高、布局总体稳定的总要求，对基本农田进行适当调整。调整后的基本农田数量不得低于上一级规划下达的基本农田保护面积指标；调整后的基本农田平均质量等别应高于调整前的平均质量等别，或调整部分的质量等别有所提高；新调入基本农田的土地利用现状应当为耕地；现状基本农田中的优质园地、高产人工草地、精养鱼塘等，可以继续作为基本农田实施管护。
9.3.5 保障基础设施用地
a）交通、水利等基础设施建设用地规模，按照国家产业政策和供地政策、行业发展规划与用地定额标准等确定；
b）交通、水利等基础设施用地布局，应当与城乡建设用地空间格局相协调，主要用于满足工业化、城镇化和新农村建设的客观需求，改善落后地区的投资环境和发展能力；
c）交通、水利等基础设施用地布局，应尽可能避让基本农田、生态屏障用地，减少建设项目实施对当地生产生活、生态环境、乡风民俗和人文景观等产生的负面影响；交通干线布局应预留交通走廊，尽量并线安排，减少对国土空间的分割
d）难以确定位置和范围的基础设施建设项目和其他关系民生的零星建设用地，可预留新增建设用地指标，编制用地项目表，并在规划图上示意性标注项目的位置和范围。
9.3.6 优化城乡建设用地布局
a）城乡建设用地规模，根据人口和城镇化预期、城镇规模增长对城镇人均用地需求的影响、农村生产生活方式变化对农村人均用地需求的影响、节约集约用地要求以及农村居民点用地更新退出机制等因素综合确定。
b）城乡建设用地布局，应按照点轴发展规律，形成城镇紧凑发展、工业园区集中发展、农村居民点集聚发展的土地利用格局。
c）城镇新增用地，应当在统筹利用存量土地的基础上，依托现有城镇及基础设施，少占耕地和水域，避让基本农田、地质灾害危险区、蓄滞洪区和重要的生态环境用地。
d）各类开发区（工业园区）必须在城镇工矿用地规模内控制，尽量在城镇建设用地规划范围内统筹布局，并与周边其他用地布局相协调。
e）采矿、能源、化工、钢铁等生产仓储用地以及其他污染性、危险性用地的布局，应与居住、商业等人口密集的用地保持安全距离。污染性工业用地布局应避让基本农田保护区。
f）农村居民点新增用地，应用于中心村建设，可与旧村整理缩并相挂钩，控制自然村落的无序扩张，促进农村居民点适度集中。
g）优化城乡建设用地内部结构与布局，协调内部生产、生活、生态用地，控制生产用地空间、保障生活用地空间，提高生态用地空间。
9.3.7 拓展城乡生产和绿色空间
a）在调查评价基础上，可按照土地适宜性合理确定园地、林地、牧草地、水产养殖地等用地的规模和布局。
b）根据现代农业、特色农业和生态农业的发展潜力，按照土地适宜性合理安排农、林、牧、渔的用地布局。引导园地向立地条件适宜的丘陵、台地和荒坡地发展；保护林地资源、结合区域特点，因地制宜的对林地进行空间布局；保护和合理利用草场资源，提高草地生产力，改善草地生态系统。
c）充分发挥园地等农用地的生产、生态、景观和间隔的综合功能，拓展绿色空间。在城市组团之间保留连片、大面积的农地、水面、山体等绿色空间。
d）将生态网络建设与自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等现有自然保护管理体系相结合，形成多样化的绿色生态空间。
9.3.8 构建土地利用景观风貌
a）稳定具有区域优势和地方特色的自然景观用地，顺应自然地貌形态，预留乡土植物群落生长和培育的用地空间，有效保护合理利用自然景观资源，发挥自然景观用地的多重功能，构建良好的土地利用景观风貌。
b）根据景观风貌和视觉效果的要求，限制或引导各类土地利用类型和布局。交通沿线限制沿路建设，城乡建设用地集中布局，形成具有较高视觉质量或较高可视度区域的景观风貌；耕地、园地、林地、草地连片保护和利用，穿插合理分布，保证重要视点之间的视觉通廊开敞；安排土地整治区域，调整不合理土地利用类型和布局，实现景观修复和再造。
c）整体保护人文历史景观，保留重要文化线路（古运河、古驿道等）和原有乡土、民俗和休闲用地，修复、再造文化遗产长廊，形成多样化的人文景观系统。
9.4 土地用途区划定
9.4.1 县级规划编制，应结合实际划定基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区和牧业用地区。
9.4.2 基本农田保护区
9.4.2.1 下列土地应当划入基本农田保护区：
a）经国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜生产基地内的耕地；
b）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在改造或已列入改造规划的中、低产田，农业科研、教学试验田，集中连片程度较高的耕地，相邻城镇间、城市组团间和交通干线间绿色隔离带中的耕地；
c）为基本农田生产和建设服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施，以及农田之间的零星土地。
9.4.2.2 已列入生态保护与建设实施项目的退耕还林、还草、还湖（河）耕地，不得划入基本农田保护区。已列入城镇村建设用地区、独立工矿区等土地用途区的土地原则上不再划入基本农田保护区。
9.4.2.3 基本农田保护区土地用途管制规则：
a）区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道路、水利、农田防护林及其他农业设施；区内的一般耕地，应参照基本农田管制政策进行管护；
b）区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当整理、复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；
c）禁止占用区内基本农田进行非农建设，禁止在基本农田上建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
9.4.3 一般农地区
9.4.3.1 下列土地可划入一般农地区：
a）除已划入基本农田保护区、建设用地区等土地用途区的耕地外，其余耕地原则上划入一般农地区；
b）现有成片的果园、桑园、茶园、橡胶园等种植园用地；
c）畜禽和水产养殖用地；
d）城镇绿化隔离带用地；
e）规划期间通过土地整治增加的耕地和园地；
f）为农业生产和生态建设服务的农田防护林、农村道路、农田水利等其他农业设施，以及农田之间的零星土地。
9.4.3.2 一般农地区土地用途管制规则：
a）区内土地主要为耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地；
b）区内现有非农业建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；
c）禁止占用区内土地进行非农业建设，不得破坏、污染和荒芜区内土地。
9.4.4 城镇村建设用地区
9.4.4.1 下列土地应当划入城镇村建设用地区：
a）现有的城市、建制镇、集镇和中心村建设用地；
b）规划预留城市、建制镇、集镇和中心村建设用地；
c）开发区（工业园区）等现状及规划预留的建设用地。
9.4.4.2 规划期间应整理、复垦的城镇、村庄和集镇用地，不得划入城镇村建设用地区。
9.4.4.3 划入城镇村建设用地区的面积要与城镇、农村居民点建设用地总规模相协调。
9.4.4.4 城镇村建设用地区土地用途管制规则：
a）区内土地主要用于城镇、农村居民点建设，与经批准的城市、建制镇、村庄和集镇规划相衔接；
b）区内城镇村建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；
c）区内农用地在批准改变用途之前，应当按现用途使用，不得荒芜。
9.4.5 独立工矿区
9.4.5.1 下列土地应当划入独立工矿区：
a）独立于城镇村建设用地区之外、规划期间不改变用途的采矿、能源、化工、环保等建设用地（已划入其他土地用途区的除外）；
b）独立于城镇村建设用地区之外，规划期间已列入规划的采矿、能源、化工、环保等建设用地（已划入其他土地用途区的除外）。
9.4.5.2 已列入城镇范围内的开发区（工业园区）不得划入独立工矿区。应整理、复垦为非建设用地的，不得划入独立工矿区。
9.4.5.3 区内建设用地应满足建筑、交通、防护、环保等建设条件，与居民点的安全距离应符合相关规定。划入独立工矿区的面积要与采矿用地和其他独立建设用地规模相协调。
9.4.5.4 独立工矿区土地用途管制规则：
a）区内土地主要用于采矿业以及其他不宜在居民点内安排的工业用地；
b）区内土地使用应符合经批准的工矿建设规划；
c）区内因生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦；
d）区内建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；
e）区内农用地在批准改变用途之前，应当按现用途使用，不得荒芜。
9.4.6 风景旅游用地区
9.4.6.1 下列土地应划入风景旅游用地区：
a）风景游赏用地、游览设施用地；
b）为游人服务而又独立设置的管理机构、科技教育、对外及内部交通、通讯用地、水、电、热、气、环境、防灾设施用地等。
9.4.6.2 风景旅游用地区土地用途管制规则：
a）区内土地主要用于旅游、休憩及相关文化活动；
b）区内土地使用应当符合风景旅游区规划；
c）区内影响景观保护和游览的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；
d）在不破坏景观资源的前提下，允许区内土地进行农业生产活动和适度的旅游设施建设；
e）严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。
9.4.7 生态环境安全控制区
9.4.7.1 下列土地应划入生态环境安全控制区：
a）主要河湖及其蓄滞洪区；
b）滨海防患区；
c）重要水源保护区；
d）地质灾害危险区；
e）其他为维护生态环境安全需要进行特殊控制的区域。
生态环境安全控制区的划定应与相关专业规划相衔接。
9.4.7.2 生态环境安全控制区土地用途管制规则：
a）区内土地以生态环境保护为主导用途；
b）区内土地使用应符合经批准的相关规划；
c）区内影响生态环境安全的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；
d）区内土地严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。
9.4.8自然与文化遗产保护区
9.4.8.1 下列土地应当划入自然与文化遗产保护区：
a）典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的自然生态系统区域；
b）珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；
c）具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠；
d）具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区及冰川、火山温泉等自然遗迹；
e）需要予以特殊保护的其他自然和人文景观、遗迹等保护区域。
9.4.8.2 自然与文化遗产保护区土地用途管制规则：
a）区内土地主要用于保护具有特殊价值的自然和文化遗产；
b）区内土地使用应符合经批准的保护区规划；
c）区内影响景观保护的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；
d）不得占用保护区核心区的土地进行新的生产建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。
e）严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的开发建设活动。
9.4.9 林业用地区
9.4.9.1 下列土地应当划入林业用地区：
a）现有成片的有林地、灌木林、疏林地、未成林造林地、迹地和苗圃（已划入其他土地用途区的林地除外）；
b）已列入生态保护和建设实施项目的造林地；
c）规划期间通过土地整治增加的林地；
d）为林业生产和生态建设服务的运输、营林看护、水源保护、水土保持等设施用地，及其他零星土地。
9.4.9.2 林业用地区土地用途管制规则：
a）区内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施；
b）区内现有非农业建设用地，应当按其适宜性调整为林地或其他类型的营林设施用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；
c）区内零星耕地因生态建设和环境保护需要可转为林地；
d）未经批准，禁止占用区内土地进行非农业建设，禁止占用区内土地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动。
9.4.10 牧业用地区
9.4.10.1 下列土地应当列入牧业用地区：
a）现有成片的人工、改良和天然草地（已划入其他土地用途区的牧草地除外）；
b）已列入生态保护和建设实施项目的牧草地；
c）规划期间通过土地整治增加的牧草地；
d）为牧业生产和生态建设服务的牧道、栏圈、牲畜饮水点、防火道、护牧林等设施用地；
9.4.10.2 牧业用地区土地用途管制规则：
a）区内土地主要用于牧业生产，以及直接为牧业生产和生态建设服务的牧业设施；
b）区内现有非农业建设用地应按其适宜性调整为牧草地或其他类型的牧业设施用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；
c）未经批准，严禁占用区内土地进行非农业建设，严禁占用区内土地进行开垦、采矿、挖沙、取土等破坏草原植被的活动。
9.4.11 其他规定
9.4.11.1 土地用途区应依据土地用途管制的需要而划定。原则上各类土地用途区不相互重叠。9.4.11.2 土地用途分区方案与土地利用结构与布局调整方案相协调，满足规划目标的要求。
9.4.11.3 土地用途区最小上图面积符合附录B的要求。
9.5 建设用地空间管制
9.5.1 为加强对建设用地的空间管制，按照保护资源与环境优先，有利于节约集约用地的要求，结合建设用地空间布局安排，划定建设用地管制边界和建设用地管制区。建设用地管制区应与土地用途分区相衔接，与规划主要控制指标相协调。
9.5.2 建设用地管制边界和管制区划定要求
9.5.2.1 县级规划编制，应划定以下建设用地管制边界，确定相应的建设用地管制区：
a）中心城区建设用地规模边界和扩展边界，以及相应的允许建设区和有条件建设区；
b）建制镇镇区规模边界和扩展边界，以及相应的允许建设区和有条件建设区；
c）大中型工矿的建设用地规模边界，以及相应的允许建设区；
d）禁建边界，以及相应的禁止建设区。
结合实际，可对其他具有重要功能的镇村，划定建设用地规模边界和扩展边界、以及相应的允许建设区和有条件建设区。
9.5.2.2 建设用地规模边界与允许建设区的划定要求：
a）建设用地规模边界按照有利发展、保护资源、保护环境的要求，在建设用地适宜性评价以及与其他相关规划充分协调的基础上，根据各类建设用地规模控制指标划定；
b）允许建设区应涵盖规划期内将保留的现状建设用地和规划新增的建设用地，划分为城镇、村庄、工矿等不同类型；
c）允许建设区布局应进行多方案比选，优先选择有利于保护耕地和环境、节约集约用地的方案，尽量利用存量建设用地和未利用地，少占农用地特别是耕地；
d）允许建设区应与城镇村建设用途区、独立工矿用途区的规模和范围相协调。
9.5.2.3 建设用地扩展边界与有条件建设区的划定要求：
a）有条件建设区在建设用地规模边界外，按照保护资源和环境、有利于节约集约用地的要求划定，避让优质耕地和重要的生态环境用地；
b）建设用地扩展边界应尽量采用主要河流、高速公路、铁路、绿化带、山体等具有明显隔离作用的地物；
c）在无原则性冲突时，建设用地扩展边界可采用其他相关规划的同类边界。
9.5.2.4 禁止建设用地边界和限制/禁止建设区的划定要求：
a）自然保护区核心区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等，划入禁止建设区；
b）允许建设区、有条件建设区、禁止建设区以外的土地划入限制建设区；
c）禁止建设区应与生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区的规模和范围一致。
9.5.3 建设用地空间管制规则
9.5.3.1 允许建设区
a）区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间；
b）区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用；
c）规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界；
d）允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。
9.5.3.2 有条件建设区
a）区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模；
b）土地利用总体规划确定的城乡建设用地挂钩规模提前完成，经评估确认拆旧建设用地复垦到位，存量建设用地达到集约用地要求的，区内土地可安排新增城乡建设用地增减挂钩项目。
c）规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。
9.5.3.3 限制建设区
a）区内土地主导用途为农业生产空间，是发展农业生产，开展土地整治和基本农田建设的主要区域；
b）区内禁止城、镇、村建设，控制线型基础设施和独立建设项目用地。
9.5.3.4 禁止建设区
a）区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设；
b）除法律法规另有规定外，规划期内禁止建设用地边界不得调整。
9.6 土地整治安排
9.6.1 县级规划编制中，要根据统筹城乡发展和推进社会主义新农村建设的总体要求，统筹安排、整体推进土地综合整治。
9.6.2 土地整治安排要与经济社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、基础设施建设规划、生态建设和环境保护规划、基本农田保护规划等相协调，提高规划的针对性和可操作性。
9.6.3 土地整治安排，要深入调查分析各类土地整治潜力，综合考虑经济社会发展状况、改善生产生活的愿望和能力以及资金保障水平，明确土地整治的类型、规模和布局，确定土地整治重点区域和重点项目。
9.6.4 农村土地整治安排，要注重保持农村风貌和当地特色，保留传统农耕文化和民俗文化中的积极元素，保护农村人文景观和生态环境。
9.6.5 农村土地整治安排，要充分尊重农民意愿，切实维护农民权益。在整治方式、旧房拆迁、新居建设等方面要为农民提供多种选择。
9.6.6 开展城乡建设用地增减挂钩工作的地方，要制定城乡建设用地增减挂钩方案，明确农村建设用地整治和城镇建设用地增加的规模、范围和复耕面积，确定拆旧区和建新区，共同组成增减挂钩项目区。增减挂钩要确保城乡建设用地总量不增加，耕地和基本农田不减少，质量有提高。
9.6.7 有条件的地方，要将土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合，整合涉农的相关项目和资金。整治的土地首先复垦为耕地，其次用于农村基础设施和公共服务设施建设，预留农村发展用地；节余的土地，用于城乡建设用地增减挂钩。
9.7 乡（镇）土地利用控制
9.7.1 县级规划编制中，应分析县域内各乡（镇）的自然、经济社会条件、土地资源现状和利用潜力，明确乡镇土地利用的方向及有关政策。
9.7.2 根据土地用途分区、土地利用结构和布局调整方案以及基本农田保护、土地整治安排，在充分协调的基础上，拟定乡（镇）土地利用调控指标。
9.8 近期规划安排
根据经济社会发展总体规划，综合考虑国家发展政策、城乡建设部署和土地供求状况，拟定各阶段的规划目标和主要任务，重点对近期土地利用做出安排，明确近期耕地保护、节约集约用地、土地整治和重点建设项目用地等，提出近期土地利用调控指标和布局安排。
9.9 规划实施措施制定
9.9.1 围绕规划目标和方案，制定行政、经济、技术和社会等规划实施措施，确保规划有效实施。
9.9.2 规划实施措施应符合国家法律法规和政策要求，同时要从县（区）实际出发，具有针对性和可操作性。
9.9.3 规划实施措施要重点针对保护耕地、控制建设用地、推进土地整治等方面，提出领导责任、组织制度、财政保障和监督管理等具体要求。
9.10 成果要求
9.10.1 一般规定
9.10.1.1 县级规划成果包括规划文本、图件、说明及其他材料。
9.10.1.2 规划成果除纸质形式外，还应符合规划信息化管理、规划制图规范的有关要求，形成电子数据。
9.10.1.3 规划成果应确保图件、数据、表格的一致性。
9.10.2 规划文本
规划文本的主要内容包括：
a）前言；
b）规划背景；
c）规划目标；
d）土地利用结构和布局调整。阐述土地利用结构和布局调整的原则、各类用地调整的方向和数量、土地利用的总体布局等；
e）耕地和基本农田保护。阐述控制耕地减少和加大补充耕地力度的措施，基本农田数量保护、质量建设和管护的措施；
f）建设用地调控。阐述城镇村用地规模安排和空间布局调控的措施，建设用地空间管制分区及管制措施，基础设施等重点建设项目用地规模、布局及时序安排等；
g）土地生态建设与环境保护。阐述各类基础性生态用地的规模和布局，生态屏障建设用地安排，保护和改善土地生态环境的其他措施；
h）土地整治安排。阐述农用地整理、建设用地整理、废弃地复垦和后备土地资源开发的规模、重点区域和重点项目（工程），城乡建设用地增减挂钩规模和项目区安排，资金、技术、管理等保障措施；
i）土地用途分区管制。阐述各类土地用途区的面积、分布及分区管制规则；
j）乡（镇）土地利用调控。阐述各乡（镇）土地利用的方向和重点，主要用地调控指标和要求。
k）近期规划。阐述县域和各乡镇主要用地的近期规划指标，耕地保护、节约集约用地和土地整治的近期任务。
l）规划实施措施。阐明实施规划的行政、经济、技术手段等。
规划文本的表格应符合本规&a

《 县级土地利用总体规划 编制规程 （送审稿）》