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宅基地“三权分置”改革关键是准确界定和把握宅基地性质

录入时间:2018-07-13 11:17:05 点击:
  为探索和改革现行宅基地法律制度,2018年中央一号文件提出,完善农民闲置宅基地地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。宅基地“三权分置”改革的思路具有重大理论和实践意义。将该项试点改革推行好、实施好,关键的问题是如何准确界定和精确把握宅基地资格权、使用权权利性质,并在此基础上,根据各个权利的性质定位,来设置相应的法律规则。
宅基地“三权分置”改革关键是准确界定和把握宅基地性质
  资格权应类所有权化
  宅基地权利性质的认识和反思离不开对宅基地所有权之间的关系评析。研究认为,对于现行宅基地资格权和所有权的关系的认识,应该采新型总有说。这主要具有以下几个方面的考量:
  一是我国宅基地集体所有权与农民成员权不存在对抗关系。根据农民成员权的资质,集体成员有权获得宅基地使用权分配的权利,而且按照现行法律和政策的规定,宅基地使用权的获取不需要支付相应的对价,只需要具备成员权资质和进行相关审批即可。
  二是宅基地所有权的分割需要具备相应的民主决策程序。
  三是从权利的性质来看,“‘总有’ 是一种集土地归属和利用为一体的概念”。新型“总有”即排除传统社会中(尤其是封建社会)成员与集体人身依附关系,而借用传统“总有”制度中土地归属和利用混为一体的一种制度形态。以此来解释和理解集体成员与集体在土地所有权归属和土地利用权合二为一的现象。
  在市场经济体制背景下,有学者甚至坦言,这种基于成员对宅基地使用权应解释为“类似所有权”“类似自物权”的权利。而这种理论和实践中的困境,则可以运用“总有”理论的归属和利用双重属性进行解释和论证。因此,在这种理论指导下,农村集体所有权和资格权之间的关系就是一种总有关系。这也是我国集体成员对集体宅基地进行长期、永久使用的理论基础。即只要集体成员身份资质具备并具有居住需求,在法定的条件下,就应该具备一种长期而永久的使用权。这种权利属性无法完全用大陆法系中用益物权概念来解释,因为大陆法系的用益物权制度设计,是一种没有考虑使用权人的成员身份权和居住保障权的一种用益物权。
  新型“总有”应该放在我国宅基地法律制度环境下进行理解。这种制度环境为:一是我国农村集体土地所有权受到国家公权力严格规制,而缺少独立自主的处分权。二是我国农村土地所有权成员权行使不充分。尽管我国物权法、村民组织法等基本法律规定了村民的成员权和成员权行使的程序,但是囿于当前农村社会政治和文化等方面的限制,总有体制下具有“伙伴性”成员和集体之间的关系始终没有完全成立。因此,现行立法不得不通过加强成员权、使用权物权化的方式来保障成员权的利益和法律地位。
  在这种背景下,笔者所主张的通过立法赋予本集体成员基于成员资格对宅基地使用权长久使用,并加以具体化、明确化,明显有助于运用私权方式加强对国家公权力的对抗或制约,从而为厘定土地行政管理权和土地财产权之间界限打下良好的制度基础。
  使用权应定位为用益物权
  非集体成员宅基地使用权是一种相对独立并具有自物权特质的用益物权。可以在其上设置他物权。
  1.非集体成员宅基地使用权具有用益物权的属性。传统意义上他物权是建立在所有权基础之上的,但是,鉴于目前我国土地集体所有制的宪法规制以及政治制度等方面的限定,在社会主义市场经济体制建立过程中,最大化地发挥农村集体土地财产性功能,赋予农民更多土地财产权的时代背景下,可以将宅基地使用权相对独立出来成为设置用益物权的基础。只不过这种使用权的权利归属在尊重集体所有权的前提下,属于农户或集体成员享有。
  2.宅基地使用权虽然背负集体成员的居住权等社会保障的负担,但可以借鉴国有土地使用权市场化经验,设置具有使用期限的用益物权制度。我国国有土地使用权是建立在统一的国有土地所有权之上的,但是,国有土地所有权并不像农村土地背负着农村社会的居住权、社会保障权以及复杂的社会治理成本,其可以在国有土地所有权上直接设置用益物权。借助宅基地使用权来设置地上权,其本身就是承认和尊重农村社会宅基地自身的功能和定位,并在此基础上,设置具有使用期限的用益物权制度。用益物权的设置期限应参照国有住宅建设用地的期限,即70年的使用权规定。对此,农村土地承包经营权的改革成功经验可以借鉴。
  3.土地承包经营权的细化和成功经验可资借鉴。党的十八大以后,尤其是十八届三中全会以后,我国农村土地承包经营权,在坚持土地所有权属于集体所有的前提下,在坚持土地承包经营权归属农户或集体成员的前提下,将承包权和经营权分开,禁止土地承包权转让,将土地经营权放开,所得受益归农户或集体成员。同样的思路也可以运用在我国宅基地使用权的改革上。即在秉承宅基地集体所有的前提下,坚持具有自物权特征或类所有权性质成员资格权归属农户或集体成员基础上,再设定具有用益物权意义上使用权,而这种用益物权的设置主要可以向非集体经济组织成员进行流转或转让,也可以在权利人自愿的前提下进行宅基地置换。
  对于宅基地三权分置中资格权和使用权性质的认识,需要依靠具体法律关系,而每种法律关系的性质不同,相应地宅基地权利的设置期限也具有巨大差异。集体成员宅基地资格权应坚持永久性使用权,并赋予集体成员类所有权的权利性质,其法理基础在于新型“总有”理论。对于集体成员再将宅基地使用权转让给其他人,不应该具有身份限制,且这种在集体成员的宅基地使用权之上设定的权利性质,应结合各国立法经验和教训,将其设定具有物权性质的用益物权,其法理基础是地上权理论。为了更好地发挥其财产价值功能以及更好地与城市国有土地使用权的制度衔接,应确定宅基地三权分置中宅基地使用权用益物权设置的期限最长为70年。(天诚土地规划设计z)

 
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